Comment perdre un appel d'offres à 198 millions d'euros : l'analyse du marché des uniformes de l'armée

Certaines erreurs font perdre des appels d'offres. Des erreurs que même des entreprises expérimentées peuvent commettre, sans le savoir. L'affaire Marck et Balsan a envahi les plateaux télé sous l'angle de la délocalisation à Madagascar et de la préférence nationale. Mais les commentateurs ne se sont pas intéressés aux véritables causes de la perte de ce marché. En épluchant l'intégralité du dossier public, avis de publicité, jugements du tribunal administratif, données chiffrées des offres, voici ce que révèle vraiment cette affaire.

L'UGAP : Union pour un groupement des achats publics

Les invités des plateaux télé se sont particulièrement emportés contre l'UGAP, l'Union pour un groupement des achats publics, présentée comme responsable de tous les maux de Marck et Balsan.

L'UGAP est un établissement public de l'État comptant 800 collaborateurs. Il a le statut de centrale d'achat : il passe des marchés publics et revend des produits ou des prestations à des clients publics, en prélevant une commission. Lorsqu'un acheteur public achète auprès de l'UGAP, il n'a pas besoin de lancer son propre appel d'offres.

La réalité de l'affaire : fin 2024, Marck et Balsan a remporté deux appels d'offres de l'UGAP. Le marché des uniformes de l'armée a été passé par le ministère des armées lui-même, plus précisément par la plateforme du Commissariat des armées de Rambouillet. L'UGAP n'avait strictement rien à voir dans cette polémique.

Marck et Balsan et Paul Boyé : deux entreprises françaises, deux usines à l'étranger

Marck et Balsan est une entreprise issue de la fusion en 2021 de deux sociétés dont les racines remontent à 1850 et 1856 respectivement. Elle fabrique des uniformes, des tenues d'intervention, des équipements de protection individuelle et du matériel de sécurité et de défense. Elle détenait le marché de l'armée depuis près d'un quart de siècle.

Elle emploie 462 personnes en France au 31 décembre 2023. Elle possède également une usine en Tunisie, la plus grosse de ses unités de production, qui fabrique notamment les vêtements des gendarmes et des policiers français dans le cadre d'un marché du ministère de l'intérieur estimé à 366 millions d'euros sur 6 ans.

Paul Boyé Technologies, fondée en 1904 et implantée en Haute-Garonne, emploie environ 300 personnes en France et un millier à Madagascar. Cette entreprise a des contrats avec la Suisse, les pays baltes, la Pologne, l'Italie, le Canada et plusieurs pays du Moyen-Orient. Entre 2012 et 2017, elle a fabriqué des équipements pour l'armée américaine pour 129 millions de dollars.

Les deux entreprises sont françaises. Les deux ont une unité de production dans un pays à faible coût de main-d'oeuvre. La présentation médiatique du gentil français contre le méchant qui délocalise était donc réductrice.

Le marché : deux lots, deux vainqueurs différents

Le marché du ministère des armées comportait deux lots.

Le lot n°1, identifié SPEC, portait sur la personnalisation et la réparation d'effets de tête : chapeaux, bonnets, coiffes militaires diverses. D'un montant compris entre 28 et 300 millions d'euros sur 5 ans, il a été remporté par le groupe Abilis.

Le lot n°2, identifié MEP, consistait à fabriquer des tenues personnalisées pour le personnel militaire, intégrant les prises de mesure et les essayages. D'un montant compris entre 18,5 et 198 millions d'euros, il a été attribué à Paul Boyé Technologies, aux dépens de Marck et Balsan.

C'est la perte de ce second lot qui a entraîné la fermeture de l'usine de Calais, dédiée depuis plusieurs années à son exécution, et la suppression de 66 emplois.

La bataille juridique : deux mois, deux recours croisés

Dans un laps de temps de seulement deux mois, chacun des deux protagonistes a tenté de faire annuler le marché remporté par son concurrent.

Paul Boyé ouvre le feu le 29 décembre 2023 en demandant l'annulation du marché du ministère de l'intérieur remporté par Marck et Balsan. Le tribunal administratif de Paris rejette ce recours le 19 janvier 2024. Cinq jours plus tard, Paul Boyé est choisi par le ministère des armées. Elle engage néanmoins un recours devant le Conseil d'État le 29 janvier.

Le 2 février, Marck et Balsan réplique devant le tribunal administratif de Versailles pour faire annuler le marché de l'armée attribué à Paul Boyé. Le 9 février, Paul Boyé se désiste de son recours devant le Conseil d'État, actant la victoire de Marck et Balsan sur le marché du ministère de l'intérieur. Le marché de l'armée est signé le 20 février 2024, le jour même de l'ordonnance du tribunal de Versailles.

Les critères de sélection : le prix ne pesait que 40 %

Contrairement à ce qu'affirment de nombreux commentateurs, l'armée n'a pas choisi uniquement sur le prix. Les deux critères retenus étaient la qualité, pondérée à 60 %, et le prix, pondéré à 40 %.

La qualité était divisée en deux sous-critères de 30 % chacun. Le premier portait sur la qualité des échantillons fournis, évalués sur la base d'analyses en laboratoire, de la conformité à la personnalisation, du bien-aller au porter et de la confection. Une note inférieure à 70 sur 100 entraînait l'élimination d'office. Le second portait sur les dossiers techniques : fonctionnalités du portail de commande, procédures de sécurité et organisation logistique.

Les notes reconstituées à partir des données du tribunal donnent : Paul Boyé, 96,53 points au total, dont 56,53 sur 60 en qualité et technique. Marck et Balsan, 68,27 points, dont 53,19 sur 60 en qualité et technique.

Même en alignant son prix sur celui de Paul Boyé, Marck et Balsan n'aurait pas remporté le marché. Son offre technique et qualitative était inférieure de plus de 3 points à celle de son concurrent. À prix égal, Paul Boyé aurait vraisemblablement emporté la mise.

L'erreur monumentale : une mauvaise lecture du cahier des charges

L'écart de prix entre les deux offres était colossal : 26,2 millions d'euros pour Paul Boyé contre 69,5 millions pour Marck et Balsan, soit 62 % d'écart. L'idée que cet écart s'expliquait uniquement par le coût de la main-d'oeuvre malgache versus française méritait d'être vérifiée.

L'ordonnance du tribunal administratif révèle un élément que personne n'a relevé dans les médias : selon le tribunal, Marck et Balsan aurait mal compris une clause du marché relative aux services en points ATLAS.

Les points ATLAS (Accès en tout Temps, tout Lieu Au Soutien) sont des espaces physiques où les militaires peuvent réaliser diverses démarches, notamment les prises de mesure et les essayages. Marck et Balsan aurait prévu dans son offre une présence permanente de son personnel sur ces points pendant les créneaux définis par le ministère. Paul Boyé s'était uniquement engagé à s'y rendre lors des rendez-vous.

Le tribunal parle de "masse salariale très significative" pour ces prestations non délocalisées, ce qui expliquerait en partie le surcoût de l'offre Marck et Balsan. L'entreprise conteste avoir mal lu le cahier des charges, mais le tribunal ne l'a pas suivie sur ce point.

Cela dit, même sans cette erreur d'interprétation, les notes montrent que Marck et Balsan était inférieure sur le plan technique. L'erreur de lecture du cahier des charges a creusé l'écart de prix, mais ne constituait probablement pas la seule cause de la défaite.

L'offre anormalement basse : une piste qui n'a pas abouti

Marck et Balsan a tenté de faire qualifier l'offre de Paul Boyé d'anormalement basse devant le tribunal. Une offre anormalement basse est une offre dont le prix est manifestement sous-évalué et de nature à compromettre la bonne exécution du marché.

Le ministère avait cherché à détecter ce cas de figure et avait examiné les modèles économiques proposés. Il avait conclu que le prix de Paul Boyé n'était pas manifestement sous-évalué et ne compromettait pas l'exécution du marché. Paul Boyé avait justifié son prix au regard de marchés similaires déjà exécutés, en soulignant la différence de coût de main-d'oeuvre. Le tribunal a rejeté la demande de Marck et Balsan sur ce point.

La préférence nationale et le critère environnemental : des solutions moins simples qu'elles n'y paraissent

L'argument de la préférence nationale achoppe sur deux obstacles juridiques superposés. La directive européenne sur les marchés publics interdit explicitement la discrimination fondée sur l'origine nationale, au nom des principes du marché unique : libre circulation des marchandises, droit d'établissement, libre prestation de services, égalité de traitement. Modifier cette directive est possible mais complexe. À cela s'ajoute l'accord sur les marchés publics de l'OMC, dont la dernière version date de 2012, qui s'applique à un nombre significatif de marchés publics et contient des dispositions similaires.

La piste environnementale est plus prometteuse. Intégrer au moins un critère environnemental sera même obligatoire pour tous les marchés publics à partir d'août 2026. Mais les données sur l'empreinte carbone des vêtements montrent que le transport ne représente que 10 à 11 % du total : c'est la production des matières premières et la mise en forme qui sont les postes les plus émetteurs. L'avantage d'une usine française sur l'empreinte carbone dépend avant tout de son niveau de décarbonation industrielle, pas uniquement de la distance géographique.

Même avec un critère empreinte carbone pondéré à 30 %, hypothèse très favorable à Marck et Balsan, Paul Boyé maintiendrait une avance de plus de 6 points dans la note finale. Le rapport de force n'aurait pas été renversé.

Ce que cette affaire enseigne sur n'importe quel appel d'offres

Cette affaire illustre plusieurs vérités sur la commande publique que les commentateurs médiatiques n'ont pas relevées.

La valeur technique compte autant, voire plus, que le prix. Dans ce marché, la qualité pesait 60 % de la note finale. Marck et Balsan était moins bien notée que Paul Boyé sur les critères techniques, indépendamment du prix.

Une mauvaise lecture du cahier des charges peut coûter des dizaines de millions d'euros. L'erreur d'interprétation sur les points ATLAS a probablement conduit Marck et Balsan à surévaluer massivement son offre pour des prestations que son concurrent avait comprises différemment, et correctement selon le tribunal.

Les critères de sélection annoncés sont la règle du jeu. Il appartient à chaque candidat de construire son offre en fonction de leur pondération, pas de se plaindre a posteriori que d'autres critères auraient dû être retenus.

Dans vos réponses à des appels d'offres, chaque détail compte. Lire le cahier des charges avec précision, comprendre exactement ce que l'acheteur demande et bâtir une offre technique compétitive sont les conditions du succès, bien avant la question du prix.

Questions fréquentes

Pourquoi Marck et Balsan a-t-elle perdu le marché des uniformes de l'armée ?

Trois raisons principales expliquent la défaite. Une offre technique et qualitative inférieure à celle de Paul Boyé, indépendamment du prix. Une erreur probable de compréhension du cahier des charges sur les services en points ATLAS, qui a contribué à surévaluer le coût de l'offre. Et un écart de prix de 62 % en faveur de Paul Boyé qui, même corrigé, n'aurait pas inversé le résultat final selon les notes reconstituées.

L'État choisit-il toujours le moins-disant dans les appels d'offres publics ?

Non. La réglementation interdit l'attribution d'un marché sur la seule base du prix pour des prestations non standardisées. Dans ce marché, le prix ne pesait que 40 % de la note finale. La qualité représentait 60 %, divisée entre la qualité des échantillons et les aspects techniques et logistiques. L'affirmation selon laquelle l'État ne choisit que le moins cher est largement fausse.

Qu'est-ce qu'une offre anormalement basse dans un marché public ?

Une offre anormalement basse est une offre dont le prix est manifestement sous-évalué et susceptible de compromettre la bonne exécution du marché. L'acheteur ne peut pas l'éliminer directement : il doit d'abord demander des explications écrites. Si les justifications ne sont pas satisfaisantes, il doit écarter l'offre. Dans l'affaire des uniformes, le ministère a examiné ce cas et a conclu que l'offre de Paul Boyé était justifiable.

La préférence nationale est-elle possible dans les marchés publics français ?

Non, dans l'état actuel du droit. La directive européenne sur les marchés publics et l'accord sur les marchés publics de l'OMC interdisent la discrimination fondée sur l'origine nationale. Ces règles s'imposent à la France. Leur révision est en cours au niveau européen dans le cadre du Clean Industrial Deal, mais les contours restent flous et la mise en oeuvre est prévue pour 2026 au plus tôt.

Un critère environnemental aurait-il changé l'issue du marché des uniformes ?

Probablement pas. Les données de l'ADEME sur l'empreinte carbone des vêtements montrent que le transport ne représente que 10 à 11 % du total des émissions. C'est la production des matières premières et la mise en forme qui dominent. Même avec un critère empreinte carbone pondéré à 30 %, hypothèse très favorable à Marck et Balsan, Paul Boyé conservait une avance de plus de 6 points dans la note finale.